【观点|荐文】国际视角下的税收治理数字化探析
一、税收治理数字化的理念、目标、基础条件与发展路径
（一）税收治理数字化的理念和目标
什么是数字化？美国咨询公司高德纳（Gartner）将数字化（）定义为“利用数字技术改变商业模式，提供新的收入和价值创造机会；它是向数字业务转移的过程”。数字化至少包括两个层面的含义：一个是技术层面，数字技术把各种复杂多变的信息转变成可以度量的数字、数据，再以这些数字、数据建立起适当的数字化模型，引入计算机程序进行快速高效处理；另一个是应用层面，数字技术为经济社会带来影响和变革，其中最重要的是生产方式和生活方式的变革。
什么是税收治理数字化？就是在数字化时代背景下，依托现代科学管理理念，运用先进的数字技术，推进税收征管和服务模式的变革，实现税收治理数字化转型，最终提升税收遵从和管理效率。时至今日，无论税务部门如何面对，数字化都已扑面而来。面对数字化带来的机遇与挑战，税务部门只有积极主动应对，才能在数字化浪潮中立于不败之地。目前，部分国家税务部门先行税收数字化实践也表明，实施数字化获得的收益会远远大于所付出的成本，无论是对税务部门还是对纳税人而言，都是如此。
综观世界各国的税收治理数字化实践，虽然方法、途径不尽相同，却有着总体上相同的目标，即通过数字化转型，旨在用数字化手段彻底改变传统税收管理模式，为纳税人提供更加便捷有效和个性化的数字化纳税服务。具体目标包括：一是方便纳税人，降低纳税成本，使纳税人更加容易正确履行纳税义务。例如，通过税务数字化，建立纳税人数字税务账户，实时查看管理涉税信息，方便网上缴税和退税，并实现纳税人与税务机关数字化互动。二是改善遵从管理，增加税收确定性，提高整体纳税遵从度，在税款征收和减少税收流失方面更加具有效力和效率。三是促进部门合作和整体政府数字化平台建设，支持经济社会发展。
（二）税收治理数字化的基础条件
税收治理既有税收征管，也有税收制度、税收环境的完善；既是税务机关的内在职责，也需要其他部门和纳税人的合作。实施税收治理数字化应具备以下基础条件：
1.网络系统。确保税务机关和纳税人都能接入互联网，网络运行畅通高速。
2.硬件设备。具备网络接入功能的计算机、智能终端等设备比较普及，纳税人普遍拥有并使用。
3.数字平台。开发统一、友好的数字平台，为纳税人提供统一、高效服务，而不是各级税务机关各行其是、重复开发。
4.法律制度。数字技术法治健全，税收法律和税收制度能够适应数字化要求。
5.数字素养高。纳税人普遍掌握互联网、数字技术、软件使用相关的知识。
6.数字环境好。经济、交易活动大多数实现了数字化，特别是纳税人的主要经济活动均通过数字化方式进行。
7.数据安全性高。网络数据安全性和私密性管理水平较高，确保数据安全可靠，纳税人隐私得到保护。
（三）税收治理数字化的发展路径
税收治理数字化的发展经历了三个阶段：信息技术（IT）初始应用阶段、信息技术（IT）集成阶段、数字技术（DT）阶段。在IT初始应用阶段，税务机关更加关注某项技术能够独自开发提高效率的程序。不过，这阶段的系统是割裂的，形成了一个个相互孤立的“烟囱式”系统。进入IT集成阶段，税务机关的关注点不再是一个个孤立的系统和技术，而是要求系统之间互相集成，通过优化流程和系统集成，降低成本，提高效率。发展至数字技术阶段，则更加关注治理模式的变革，通过开发数字化技术及支持能力，新建一个富有效率的数字化治理模式。
数字技术阶段一般又分为初始阶段和成熟阶段。初始阶段是指开始数字化规划，设计数字化解决方案并开始交付应用；成熟阶段是指数字化应用逐渐稳定，数字化成效得以显现。世界上一些国家的税收治理数字化转型表明，税务部门不仅仅是对信息技术，而是对整个组织架构、流程、业务模式和员工能力的方方面面进行变革，做到业务与技术集成联动的时候，税收治理数字化才会得以实现。
二、国外税收治理数字化的主要做法
（一）“数字政府”引领税务数字化
随着物联网、人工智能、区块链等新兴技术的崛起，公共组织在数字化浪潮的冲击下面临着重新选择的机会，数字政府建设已成为政府改革的主旋律之一。2018年10月，东京早稻田大学数字政府研究所与国际CIO（首席信息官）学会联合发布了《第14届（2018）国际数字政府排名评价报告》，丹麦、新加坡、英国、爱沙尼亚位居前四名。欧盟委员会2019年6月发布《2019年数字经济和社会指数(DESI)》报告，在数字化公共服务方面，芬兰、爱沙尼亚、丹麦位居前三位。丹麦、英国、爱沙尼亚等国的税务部门在本国数字政府战略的统一规划和引领下，积极推进税务数字化行动，数字税务建设成效明显。丹麦为实施数字政府战略，先后发布《2011—2015年数字战略》和《2016—2020年数字战略》，2011年成立隶属财政部的数字化机构（Agency for ），作为负责整合协调公共服务、提供全面数字化服务的公共部门。同时，丹麦税务局还把数字税务纳入数字政府战略，逐步推进税收数字化行动，提升税收征管和纳税服务质量。英国从二十世纪九十年代中后期开始着手打造整体政府，2012年开始推进政府服务数字化行动，提出“数字政府即平台”，将数百个政府网站合而为一，推出政府的三大数字化产品，即统一支付平台、统一身份认证、统一告知系统。作为政府数字化的重要组成部分，英国皇家税务与海关总署 (HMRC）于2012年12月公布了数字化税务战略，拉开了英国税务数字化的序幕，并于2014年11月更新了数字化税务战略。经过几年的实施和运作，英国税务数字化成效已经显现。爱沙尼亚虽然是一个很小的国家，却是数字化政府建设的先锋。从二十世纪九十年代开始推动“数字爱沙尼亚”（e-Estonia）计划，爱沙尼亚政府将大部分公共服务迁移到一个更为便捷的网络平台“爱沙尼亚在线”上。该网站平台于1997年上线。目前，98%使用电子身份证的爱沙尼亚人可随时接入99%的公共服务，98%的公司可在线注册，99%的银行交易可在网上完成，95%的税务申报在线进行且只需要3分钟。爱沙尼亚还是世界上首个举行电子投票选举的国家，这在全球都是比较领先的。
（二）建设面向纳税人的数字税务局
数字技术在税收治理领域最广泛、最见成效的应用体现在纳税服务领域。建设面向纳税人的数字税务局，方便纳税人履行纳税义务，有助于提升税收遵从和降低税收成本。建设数字税务局，首先是身份认证，要给纳税人提供独一无二的数字身份并保证其安全。身份的确定性不仅能提高征纳双方的互动质量，还有助于确定纳税人的整体纳税情况。丹麦税务局推荐纳税人采用个人数字签名一体化系统即数字身份证（NemID）登录数字税务账户，使得公私服务都可以在互联网上一体化实现，提高了网上办税的安全性、可靠性和便捷性。丹麦税务局数字身份证的引入，对纳税人而言，真正实现了“数字一卡通”，避免因忘记密码或携带众多电子银行数字证书卡所带来的苦恼，大大推动了电子税务系统的推广应用，切实提高了电子申报率。新加坡的统一数字身份认证，既有针对个人数字身份认证的“”，也有针对法人和企业数字身份认证的“”，可以据此数字身份使用政府在线服务及纳税服务。爱沙尼亚作为一个无国界的数字共和国，他们还针对非本国的居民推出了电子身份卡，即非本国居民也可跟本国居民一样，享受各种数字化的服务。
（三）应用新兴技术推进税收治理数字化
1.探索利用区块链技术。丹麦税务局于2017年利用区块链技术建设车辆钱包（Vehicle Wallet）项目，把有关汽车的所有数据都保存在区块链上，创建一个车辆的共享历史记录【观点|荐文】国际视角下的税收治理数字化探析，使用经过验证的加密服务确保车辆信息的安全性、完整性和有效性。在此基础上，一旦车辆在二手买卖过程中，经历测试、维修、贷款、保险变更等多个阶段，都能够在链上加以记录、检索。爱沙尼亚政府以区块链技术为依托，开发和完善了从“数字化医保”到“电子税务”，从教育认证到不动产记录等一系列的社会化应用体系。爱沙尼亚前总统、达沃斯世界经济论坛区块链理事会副主席托马斯·亨德里克·伊尔韦斯认为，爱沙尼亚已经是一个区块链国家，将近95%的爱沙尼亚纳税人都可以在线提交纳税申报，而且不需要会计师的帮助，从而减少了征管成本和纳税人的时间成本。
（四）注重数字技术的整合、融合与扩展
1.整合税务信息系统。芬兰税务局自2013年起对税务信息系统进行改造升级，采用美国软件巨头（Fast电子商务与税收信息化，LLC）的通用信息系统（GenTax），把原有的70多个信息技术应用程序整合在一起。通过整合，所有数据和涉税流程纳入一个应用程序，简化了工作流程，提高了工作效率，纳税人还可以在线管理涉税数据，享受更好的在线服务。
2.融合第三方应用程序。税务部门把纳税服务融合到纳税人经营系统或者其他经常使用的应用软件，如财务和会计软件、银行服务和支付系统、中介和第三方应用等。澳大利亚税务局通过数字技术将纳税服务融入企业的工薪软件，在企业工薪软件中推出一键式工资信息服务，要求企业在发放工资薪金时自动上传员工的工资薪金、代扣税款和退休金等数据信息。芬兰税务局与第三方供应商探讨支持嵌入式软件，把纳税服务融合到一些商业平台，一旦发生应税行为，同时完成征收税款。英国皇家税务与海关总署公开应用编程接口（API），使纳税人、代理人和商业软件能够对接数字税务局，方便了第三方软件的开发应用。
3.扩展移动应用程序。随着5G时代的到来，移动终端应用越来越快捷、便利，允许纳税人使用移动终端进行申报、缴纳和咨询，已成为越来越多国家税收信息化的主攻方向之一。韩国国税厅使用安卓和IOS系统移动服务，使得纳税人可以通过移动终端办理涉税事宜，如小企业主可以使用智能手机在线提交预先填制的申报表，企业主还可以查看开出的数字税务发票的详细信息以及商业伙伴的信息，个人可以使用移动应用程序年终汇算清缴进行费用扣除。
（五）充分利用第三方数据
在第三方数据使用方面，目前越来越多的税务机关利用第三方数据，简化个人所得税申报流程，推行预填单制度。丹麦税务局是较早推行该制度的国家之一，可以通过其电子税务系统获取雇主、银行、工会、退休金发放机构、社会保障机构等提供的纳税人信息，在此基础上实现全自动的申报表填写和评估。每年3月中旬左右，丹麦税务局会把预填评估报表发送到每位纳税人的数字税务账户。纳税人核对表中信息后，如果认为正确无误，照此申报纳税、办理退税等；如果认为有误，可在最后期限之前，将个人认为需要修改的信息向税务局报告，经税务局确认后，纳税人将收到一份更新的预填报评估表。在《税收征管2017：OECD与其他发达及新兴经济体可比信息》问卷调查的55个国家中，有37个国家实行了这一制度，大大提高了个人所得税的遵从率，降低了征管成本。
（六）积极推行适应数字技术的组织变革
从二十世纪九十年代初开始，许多国家的税务部门逐步从税种管理向职能管理的组织模式转型。之后的二十多年里，少数国家曾采用基于纳税人类别的组织模式，更多的则是采用混合管理模式。数字技术的兴起，以先进的技术和大数据作为支撑，以客户为导向的组织模式再次受到欢迎，并逐渐成为一种趋势。例如，经济合作与发展组织（OECD）成员国普遍通过“互联网+大数据”，实现机构组织的扁平化、沟通有效化、流程简约化、数据处理集中化，使得数字技术充分发挥其优势。此外，许多国家的税务部门还注重提升税务人员的数字技术能力，招录或培养数据科学家、首席分析官、系统分析师。例如，加拿大税务局制定了《税务系统工作队伍规划》，将有情报学、数据分析、先进技术背景的人员确定为高价值人力资源；新加坡国内收入局把数字化作为四个核心领域之一，打造专业化的工作队伍。爱尔兰税务局于2015年成立一个高级管理小组——税收分析小组，以确定整个税务系统所有先进分析技术方案的优先等级并监督这些方案。小组成员由业务、分析和IT职能部门的代表组成，直接受税务局长领导。
三、推进我国税收治理数字化的建议
（一）强化数字政府顶层设计，为税收治理数字化奠定基础
加强数字政府建设、完善数字政府治理体系，是实现税收治理数字化的前提和基础。由于税务部门与其他政府部门之间存在千丝万缕的联系，没有整体推进政府数字化的顶层设计，税务部门难以独立完成税务数字化。英国是以数字政府引领并推动数字税务建设的典范，它于二十世纪九十年代中后期开始打造整体政府，建立跨部门的公共服务标准，为税务数字化奠定了标准基础，并于2012年开始推进实施政府数字化行动，把各个政府部门网站整合到一个网站，为税务数字化奠定了技术基础。
因此，我国要强化“整体政府”理念，注重“全国一盘棋”，整体推进数字政府建设，提供全流程一体化在线服务，为税收治理数字化奠定坚实的制度、标准和技术基础。具体地：一是要统一标准，建立完善跨部门的公共服务标准体系。二是要统一平台，建设全国一体化数字政府服务平台，逐步实现国家政务服务平台、相关部委政务服务平台和各地区政务服务平台的互联互通，形成全国政务服务“一张网”。三是要建设全国统一数字身份认证系统，实现“一次认证、全网通办”。四是要统一数据共享。政府公共部门是国家最大的数据源。在政务数据、企业数据、社会数据三类数据中，政务数据处于核心地位，而且具有权威性、可靠性。要构建政务数据开放制度框架，推进数据共建共享。五是要加快数字相关立法，营造良好的数字制度环境氛围。
（二）强化数字税务的系统设计产品目录，加速税收治理数字化转型
在全国政务服务“一个平台”“一张网”顶层设计的基础上，深入推进税务服务平台规范化、标准化、集约化建设，一方面要加强数字税务规划和系统设计，率先推进税收治理数字化、现代化，构建一种新型的税收治理形态和治理方式；另一方面要将纳税服务融入全国一体化在线政务服务平台，以税收治理现代化推动国家治理现代化。
数字税务建设不仅包括信息技术的改进、数据治理能力的增强、纳税服务质量的提升、征管业务流程的优化，而且涉及税务机关自身改革以及组织环境的变革，必然对税收治理理念、治理方式、制度安排、业务流程、资源配置、运行机制等带来深层次的结构性变化。同时，数字税务与数字政府、数字经济、数字社会高度关联，需要推进与相关领域改革的联动集成；需要全面审视相互关联的结构、层次、要素、功能、环节，统筹推进，构建上下贯通、左右联动、内外衔接、前后有序、统分结合的系统集成改革格局。
推进税收治理数字化的顺利转型，一方面要综合考虑数字化项目投资与预算约束、成本与收益，在代价与回报的权衡中，确保数字化目标的实现；另一方面要讲究推进策略，以点带面，重点推进。鉴于目前我国税制结构、税收收入和征管服务现状，建议优先实施第一大税种——增值税的数字化项目和纳税人数量庞大、类型较多的税种——个人所得税的数字化项目。在纳税人类型上，考虑大企业缴纳税收收入比重高、信息化技术基础好、提升数字化意愿强，建议首先从大企业着手推进数字化，同时，考虑中小企业对数字化硬件和软件投资代价较高，综合权衡，区别对待电子商务与税收信息化，渐进推广。
（三）把挖掘提升数据资产价值作为税收治理数字化的核心
依据诺兰模型，税务信息化大体要经历初始、普及、发展、系统内集成、数据管理和成熟六个阶段。经过多年建设，我国税务信息化已经进入到数据管理阶段，正在迈向成熟阶段。数字税务建设关键不在“数字”，而在于“治”。加强税收数据整体性、协同性、开放性、共享性，是税收治理数字化的重要着力点。
1.要以数据资源的整合共享为切入点，统一规划部署，统一标准应用，重点推进“存量”的充分衔接和“增量”的集中建设，实现税收数据由两级集中转变为一级集中，实现内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合。俄罗斯联邦税务局于2015年开发了联邦数据处理系统，能够整合、集中税收数据放在一个数据仓库，提高了数据质量并能为纳税人提供有效的信息服务。同时，俄罗斯联邦税务局还在公共服务政府总体框架内，提升了跨部门数据交换和利用效率。我国国家税务总局于2019年1月底正式上线个人所得税APP软件，开启涉税数据全国一级集中的先河，将大大推进个人所得税改革，提升个人所得税的治理效能。
2.要强化“整体政府”理念，强化税务部门与其他部门合作，实现部门数据共建共享。一是要发挥政府各部门、市场主体、社会组织和公众的各自优势和协同共治作用，建立各种合作机制，获取数据信息，促进政务数据、企业数据、社会数据的融合，提升数据价值。二是税务部门要把数据视为一种可以主动管理并开发的资产，而不是简单地视为业务流程的附加物，积极实现从“数据采集者”向“数据治理者”的转变，从数据源中挖掘更大的价值，提升数据的使用效率。比如以数据为引领，增加数字增值服务，包括建立数字账户、在线申报、在线缴税和退税、风险管控等。三是从长远看，要把纳税服务嵌入到纳税人经营系统或者其他经常使用的应用软件中，使得第三方数据融入到税收征管系统，最终有可能让税务机关在许多纳税人面前近乎隐形。
（四）注重采用新兴技术，创新税收生态系统
大数据、云计算、人工智能、区块链等颠覆性技术，对于税收治理而言，既是挑战，更是机遇。税务机关应当乘势而为，部署新技术、采用新方式，大力推进税收治理数字化，拓展传统税收生态系统的视角，增加延伸面和接触面，创新发展法律制度健全、部门合作顺畅、内外同频互动、遵从管理提升、迎合公众期盼的新的税收生态系统。鉴于区块链技术具有去中心化、不可篡改、全程留痕、可以追溯、公开透明、智能合约机制等特点，在电子发票、风险管理、纳税服务、税收信用等领域大有用武之地。例如，国家税务总局深圳市税务局与腾讯公司于2018年8月联合开出全国首张区块链发票，并于2019年10月在ITU-TSG16 Q22会议上首次提出《General of DLT based 》（基于区块链分布式账本的电子发票通用框架）标准立项，成功代表中国主导制定区块链发票国际标准。因此，我们不但要加快构建区块链发票生态系统，推进区块链发票应用落地及行业发展，还要密切跟踪国际区块链技术应用于税收管理的发展前沿动向，积极抢占技术高地，扩大区块链在税收治理领域的应用。
同时，5G到来后，未来税务信息化将会出现新的目标，即“智能化管理、智慧化服务”，这意味着“数字税务”向“智慧税务”的转变，人工智能等新技术会在智慧税务中得到充分的应用。如借助数据挖掘、机器学习等技术手段，在海量数据的支持下，开发纳税人全信息画像技术，刻画出纳税人基本情况、经济活动、纳税行为等全信息画像，从而为纳税人提供个性化的管理和服务，并强化对纳税人的纳税风险预警和评估。再如，综合应用人工智能领域的自然语言处理、信息检索、机器学习及知识图谱等技术，开发税务咨询智能问答系统，构建全新的税务机关与纳税人之间的智能交流模型，既提高纳税人满意度，又能降低税务人员的工作强度。
（五）探索税务组织模式变革，为税收治理数字化提供组织保障
二十世纪九十年代以来，日益普及的网络信息技术为“政府再造”提供了强大的动力和技术支持。在数字经济迅猛发展的今天，大数据、人工智能、区块链等技术的发展为税务组织流程再造和组织模式变革奠定了更加坚实的技术基础。积极构建以纳税人为导向的组织结构模式、工作流程型组织运作模式、遵从导向型征管模式，对于税收治理数字化转型至关重要。诚然，利用数字技术再造税务组织业务流程并不仅仅是工作流程的简单转换，它还涉及税收制度改革、税务组织结构调整、税务人员能力的提高和税务文化的再造。因此，我们要继续深化税收制度改革，巩固国税地税征管体制改革成果，在“健身”的基础上进一步“瘦身”，集成管理职能，优化业务流程，减少不必要的行政层级，逐步实现机构组织的扁平化、沟通有效化、流程简约化、数据处理集中化。同时，税收治理数字化是以税务人员理念和知识技能的现代化为前提的，还要大力加强专业化人才队伍建设，把人工智能、区块链、先进分析技术等列入税务干部培训的重要内容，招录和培养数据人才、分析人才，建设数字化专家团队，努力营造鼓励数字技术创新应用的组织文化氛围。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第4期。）
声 明
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